หนี้สาธารณะ กู้จากไหน รัฐบาลไทยเป็นหนี้ใครบ้าง?

Source: หนี้สาธารณะ กู้จากไหน รัฐบาลไทยเป็นหนี้ใครบ้าง?

ไทยรัฐออนไลน์
Premium Content
เนื้อหาพิเศษสำหรับสมาชิกไทยรัฐออนไลน์เท่านั้น สมัครสมาชิก

17 มิ.ย. 2564 19:44 น.

• หลายคนสงสัยและอยากรู้ว่า หนี้สาธารณะ หรือเงินกู้ของภาครัฐนั้นกู้มาจากไหน รัฐไทยเป็นหนี้ใครอยู่บ้าง
• ณ เดือนเมษายน 2564 ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะคงค้าง 8,593,834.20 ล้านบาท คิดเป็น 54.91 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี และหนี้สาธารณะกำลังจะเพิ่มขึ้นจากการกู้เงินรอบใหม่
• หนี้สาธารณะของไทยจำแนกเป็นหนี้ภายในประเทศ 98.14 เปอร์เซ็นต์ และหนี้ต่างประเทศ 1.86 เปอร์เซ็นต์ มาดูกันว่าหนี้เหล่านี้กู้มาจากไหนบ้าง

คำว่า ‘หนี้สาธารณะ’ เป็นหนึ่งในคำคุ้นหูแห่งยุคสมัยที่กำลังอยู่ในความสนใจของประชาชน หลังจากมีข่าวรัฐบาลออก พ.ร.ก.กู้เงินเพิ่มเติม 5 แสนล้าน ซึ่งจะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอีกจนสูงเกินเพดาน

การที่ได้ยินคำว่า ‘กู้เงิน’ หรือ ‘เงินกู้’ จากภาครัฐบ่อยๆ ก็ทำหลายคนสงสัยและอยากรู้กันว่า หนี้สาธารณะ หรือเงินกู้ของภาครัฐนั้นกู้มาจากไหน รัฐไทยเป็นหนี้ใครอยู่บ้าง?

สำหรับใครที่สงสัยอยากรู้เรื่องนี้เหมือนกัน ไทยรัฐออนไลน์อาสาค้นหาคำตอบมาให้แล้ว

องค์ประกอบหนี้สาธารณะของไทย

ณ เดือนเมษายน 2564 ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะคงค้าง 8,593,834.20 ล้านบาท คิดเป็น 54.91 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี

องค์ประกอบของหนี้สาธารณะจำแนกตามภาคส่วนที่ก่อหนี้ ดังนี้

• 1. หนี้รัฐบาล 7,532,356.14 ล้านบาท คิดเป็น 87.65 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด แบ่งออกเป็น

  -รัฐบาลกู้โดยตรง 6,818,964.72 ล้านบาท คิดเป็น 79.35 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

  -รัฐบาลกู้เพื่อชดใช้ความเสียหายของหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (Financial Institutions Development Fund: FIDF) 713,391.42 ล้านบาท คิดเป็น 8.30 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

  -เงินกู้ล่วงหน้าเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ 50,605.00 ล้านบาท คิดเป็น 0.59 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

• 2. หนี้รัฐวิสาหกิจ 768,891.86 ล้านบาท คิดเป็น 8.95 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะของหนี้สาธารณะทั้งหมด
• 3. หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงินฯ (รัฐบาลค้ำประกัน) 285,539.57 ล้านบาท คิดเป็น 3.32 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด
• 4. หนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) 0 บาท คิดเป็น 0 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด
• 5. หนี้หน่วยงานของรัฐ 7,226.63 ล้านบาท คิดเป็น 0.08 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

สัดส่วนหนี้ในประเทศ-หนี้ต่างประเทศ

เนื่องจากหนี้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศและหนี้จากแหล่งเงินกู้ต่างประเทศ นำมาซึ่งความเสี่ยงที่เกิดจากความผันผวนของค่าเงิน และจะต้องรับเงื่อนไขต่างๆ ที่เจ้าหนี้กำหนด ดังนั้นในกรอบวินัยการเงินการคลังของไทยจึงมีข้อกำหนดเกี่ยวกับหนี้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศว่า

• -หนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต้องไม่เกิน 10 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด
• -ภาระหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต้องไม่เกิน 5 เปอร์เซ็นต์ของรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการ

ณ เดือนเมษายน 2564 หนี้สาธารณะของไทยเป็นหนี้ต่างประเทศ 159,775.70 ล้านบาท และหนี้ในประเทศ 8,434,058.50 ล้านบาท

คิดเป็นสัดส่วนหนี้ต่างประเทศ 1.86 เปอร์เซ็นต์ และหนี้ในประเทศ 98.14 เปอร์เซ็นต์

มาดูรายละเอียดว่า ภาคส่วนไหนก่อหนี้ต่างประเทศจำนวนเท่าไรกันบ้าง

• 1. หนี้รัฐบาล (รัฐบาลกู้โดยตรง) 110,150.25 ล้านบาท คิดเป็น 68.94 เปอร์เซ็นต์ของหนี้ต่างประเทศทั้งหมด
• 2. หนี้รัฐวิสาหกิจ 49,555 ล้านบาท คิดเป็น 31.01 เปอร์เซ็นต์ของหนี้ต่างประเทศทั้งหมด
• 3. หนี้รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำประกัน) 70.45 ล้านบาท คิดเป็น 0.045 เปอร์เซ็นต์ของหนี้ต่างประเทศทั้งหมด

หนี้ต่างประเทศ กู้มาจากไหน

ก่อนจะไปถึงคำตอบว่าเราเป็นหนี้ประเทศไหน หรือเป็นหนี้ใครอยู่บ้าง ต้องขอบอกก่อนว่า แหล่งเงินกู้ที่จะกล่าวถึงต่อไปนี้หมายถึงแหล่งเงินกู้ที่ประเทศไทยเรายังมีหนี้คงค้างอยู่เท่านั้น ไม่ได้นับแหล่งเงินกู้ที่เคยกู้และชำระหนี้ครบแล้ว

หนี้ต่างประเทศที่เรามีอยู่ในตอนนี้เป็นหนี้ที่กู้ยืมมาในสกุลเงิน 2 สกุลหลัก คือ ดอลลาร์สหรัฐ กับเยนของญี่ปุ่น และมีสกุลอื่นอีกเพียงเล็กน้อย แต่ในข้อมูลของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ที่จำแนกหนี้สาธารณะตามแหล่งเงินกู้ระบุสกุลเงินไว้สกุลเดียวเท่านั้น คือ ดอลลาร์สหรัฐ

แหล่งเงินกู้ต่างประเทศ หรือเจ้าหนี้ต่างชาติของไทย มีอยู่หลักๆ 5 แหล่ง ใน 3 ประเภทแหล่งเงิน ดังนี้

• 1. สถาบันการเงินระหว่างประเทศ

  1.1 ธนาคารโลก จำนวน 791.50 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง

  1.2 ธนาคารพัฒนาเอเชีย จำนวน 976.97 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เป็นหนี้รัฐบาลกู้โดยตรง

• 2. รัฐบาลต่างประเทศ

  2.1 องค์การความร่วมมือระหว่างประเทศญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency: JICA) จำนวน 2,915.78 ล้านดอลลาร์สหรัฐ แบ่งเป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง 1,707.68 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไม่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำประกัน) 1,208.10 ล้านดอลลาร์สหรัฐ

  2.2 สถาบันเครดิตเพื่อการบูรณะและพัฒนาแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน (KfW) จำนวน 6.72 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ทั้งหมดเป็นหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไม่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำประกัน)

  2.3 อื่นๆ จำนวน 4.65 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ทั้งหมดเป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง

• 3. ตลาดเงินทุนต่างประเทศ จำนวน 293.81 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ทั้งหมดเป็นหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไม่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลไม่ค้ำประกัน)

หนี้ในประเทศ ใครเป็นเจ้าหนี้

มาต่อที่หนี้ในประเทศ ซึ่งเป็นหนี้ส่วนใหญ่ คิดเป็น 98.14 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

พอเปลี่ยนมาพูดถึงหนี้ภายในประเทศ เราจะเจอคำเรียกที่มาของเงินกู้ไม่เหมือนที่มาของเงินกู้จากต่างประเทศ นั่นคือจะไม่ค่อยได้ยินคำว่า ‘แหล่งเงินกู้’ แต่จะได้ยินคำว่า ‘เครื่องมือการกู้’ มาแทน ซึ่งมีเหตุผลของการใช้คำอยู่

การกู้เงินภายในประเทศมีเครื่องมือการกู้ คือ ตราสารหนี้, การกู้เบิกเงินเกินบัญชี และสัญญากู้ยืมเงิน

เครื่องมือหลักที่ภาครัฐใช้คือ ตราสารหนี้ อ้างอิงตามที่เจ้าหน้าที่เศรษฐกรของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ให้ข้อมูลว่า “ใช้ตราสารหนี้ประเภทพันธบัตรเป็นส่วนมาก”

ตราสารหนี้มีหลายประเภท ได้แก่

• 1.ตราสารหนี้รัฐบาล ออกโดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลัง

  -ตั๋วเงินคลัง (Treasury Bills)

  -ตั๋วสัญญาใช้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ (Debt Restructuring Bills)

  -พันธบัตรรัฐบาล (Government Bonds)

  -พันธบัตรออมทรัพย์ (Government Savings Bonds)

• 2. พันธบัตรรัฐวิสาหกิจ (State-Owned Enterprise Bonds) ออกโดยรัฐวิสาหกิจที่ต้องการกู้เงิน เช่น พันธบัตรการรถไฟแห่งประเทศไทย พันธบัตรการไฟฟ้านครหลวง พันธบัตรองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นต้น
• 3. พันธบัตรธนาคารแห่งประเทศไทย ออกโดยธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ซึ่งแบ่งออกเป็นหลายประเภท
• 4. พันธบัตรกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ออกโดยกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ เพื่อวัตถุประสงค์ในการแก้ไขฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคง

อย่างที่บอกในข้อมูลชุดแรกๆ ว่า ภาคที่ก่อหนี้มากที่สุดคือ รัฐบาล และเครื่องมือการกู้เงินที่รัฐบาลใช้เป็นหลักก็คือการออกตราสารหนี้ การกู้เงินก้อนใหญ่แต่ละครั้ง สบน. จะกระจายใช้ตราสารหนี้ประเภทต่างๆ และเครื่องมืออื่นตามความเหมาะสมในแต่ละสถานการณ์ แต่ที่ใช้มากที่สุด คิดเป็นสัดส่วนกว่าครึ่งของตราสารหนี้ทั้งหมดก็คือพันธบัตรรัฐบาล

ด้วยความที่ตราสารหนี้นั้นจำหน่ายเป็นการทั่วไป ทั้งประชาชน บุคคลทั่วไป บริษัทเอกชน กองทุน องค์กรไม่แสวงหาผลกำไร หรือใครก็สามารถลงทุนในตราสารหนี้ได้ ดังนั้น สำหรับหนี้สาธารณะในส่วนที่เป็นหนี้ในประเทศ เราจึงระบุได้ยากว่าใครเป็นเจ้าหนี้ของรัฐอยู่จำนวนเท่าใด

ตามข้อมูลยอดคงค้างตราสารหนี้ภาครัฐในประเทศไทย เผยแพร่โดยธนาคารแห่งประเทศไทย ระบุว่ากลุ่มผู้ถือตราสารหนี้หลักๆ เรียงลำดับตามมูลค่าตราสารหนี้ที่ถือ ได้แก่ ธนาคารพาณิชย์, Contractual Savings Funds (ประกอบด้วย กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ สำนักงานประกันสังคม ข), บริษัทประกัน, สถาบันการเงินอื่นๆ, ธนาคารแห่งประเทศไทย และ กองทุนรวม

ด้วยความที่ยากจะระบุจำแนกแจกแจงและเปิดเผยว่าองค์กรไหน กองทุนไหน หรือบุคคลรายย่อยคนใดถือตราสารหนี้อยู่จำนวนเท่าใด หนี้ในประเทศจึงไม่จำแนกตามแหล่งเงินกู้ และไม่เรียกที่มาของเงินกู้ว่า ‘แหล่งเงินกู้’ เหมือนหนี้ต่างประเทศ แต่จะจำแนกตามเครื่องมือที่ใช้กู้เงิน และเรียกว่า ‘เครื่องมือการกู้’ อย่างที่กล่าวไป

โดยสรุป การจะตอบคำถามที่ว่า หนี้สาธารณะกู้มาจากไหน รัฐบาลไทยเป็นลูกหนี้ใครบ้าง? จึงระบุได้ชัดเพียงแหล่งเงินกู้ต่างประเทศ ซึ่งก็เป็นสัดส่วนที่น้อยมากในจำนวนเงินกู้ทั้งหมด ส่วนเงินกู้ในประเทศนั้นมีเจ้าหนี้จำนวนมากมาย ทั้งนิติบุคคลและบุคคลธรรมดาที่เข้าไปเป็นเจ้าหนี้โดยการซื้อตราสารหนี้ประเภทต่างๆ ของภาครัฐ

รวมถึงบุคคลทั่วไปอย่างเราๆ ท่านๆ เอง ใครที่ถือพันธบัตร หรือตราสารหนี้ประเภทใดๆ อยู่ ก็แปลว่าคุณเป็นเจ้าหนี้คนหนึ่งในมวลหนี้สาธารณะก้อนมหึมามหาศาลนี้.

อ้างอิง:
pdmo.go.th
mof.go.th
bot.or.th

บทความโดย
รุ่งนภา พิมมะศรี
กองบรรณาธิการสายเศรษฐกิจ ไทยรัฐพลัส